雙重預防機制全稱為風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制，2016年由習近平總書記首次提出。2020年，李克強總理通過全國安全生產電視會議傳達批示，明確要求“加快建立健全安全生產責任和管理制度體系、隱患排查治理和風險防控體系”。4年以來，在國家和相關部委的大力推動下，各行業雙重預防機制研究與應用取得了積極進展，其中也包括交通運輸行業，但同時也還有很多問題亟需梳理解決。筆者主要針對交通運輸行業大類中的道路運輸行業，對雙重預防機制的發展環境進行梳理分析，并結合當前研究現狀，對其下一步發展趨勢作出展望。
一、發展環境分析
雙重預防機制是一項自上而下推動的安全管理戰略，發展環境對其推廣與應用至關重要。筆者從4個方面對其發展環境進行了分析，并重點聚焦其中尚需改進的因素。
1. 宏觀政策
近年來，為推動雙重預防機制建設，國家、地方政府陸續出臺了一系列政策文件。在國家層面，2016年中共中央國務院《關于推進安全生產領域改革發展的意見》中提出要建立安全預防控制體系，強調加強安全風險管控、強化企業預防措施、建立隱患治理監督機制、強化城市運行安全保障等6項工作重點。在地方政府層面，出臺的相關的地方法規、政策文件包括2017年修訂的《山東省安全生產條例》、2018年修訂的《山東省生產經營單位安全生產主體責任規定》、2018年發布的《河北省安全生產風險管控與隱患治理規定》、2018年發布的《關于強化企業安全生產主體責任落實的意見》等。從目前來看，國家及相關部門關于雙重預防機制的文件多數以規范性文件的形式下發，地方層面的文件主要以法律法規的形式為主，全國性的立法工作仍需加強。
2. 行業發展政策
道路運輸行業是安全生產的重要領域，且具有比較鮮明的行業特點。2018年，交通運輸部出臺的《公路水路行業安全生產風險管理暫行辦法》《公路水路行業安全生產隱患治理暫行辦法》正式實施，對公路水路行業安全生產風險辨識、評估、管控，隱患排查、整改及其監督管理做了規定，要求各細分行業領域細化完善相關制度、規范建設。2020年1月，交通運輸部發布了《2020年交通運輸安全生產工作要點》，其中明確將大力推進雙重預防機制建設列為2020年安全生產核心工作任務之一，分別在風險管控和隱患治理兩個層面對各地交通運輸主管部門提出了明確要求，并要求持續提升道路旅客運輸、危險貨物運輸、城市客運等重要道路運輸行業領域的安全治理能力，標志著雙重預防機制建設將開始在行業內廣泛推廣。但同時也應該看到，相對于礦山、化工、冶金等行業，道路運輸行業雙重預防機制相關政策發布較晚，各省、市特別是區縣一級主管部門貫徹落實的進度、力度也有很大差異，需要進行全方位的協同管理。
3. 行業準入（規范）條件
由于雙重預防機制推行時間較短，在全國層面上還未被列入道路運輸行業準入（規范）條件。但已經有地市進行了一些初步探索。比如，在危險品貨物運輸行業管理中，將雙重預防機制與企業能否增車掛鉤，或者將雙重預防體系達標作為企業開展安全生產標準化建設的前置條件。這些措施有利于提高企業開展雙重預防機制建設的重視程度，也有助于雙重預防機制的推廣。同時，為了進一步規范雙重預防機制建設，部分地市還對雙重預防機制咨詢機構的門檻進行了設置，目前的形式主要有兩種，一種是標桿企業成立的第三方服務機構；另一種是經主管部門認可的安全評價機構。
4. 標準規范
目前，道路運輸行業還未出臺雙重預防機制相關的國標、行標。部分雙重預防機制試點省份已經率先出臺了地方標準。以山東省為例，山東省打造了雙重預防體系建設標準體系，從全行業通則到公路水路行業領域細則，再到具體行業實施指南等，逐步細化到各個子行業。其中，由濟南公交主導編制的《城市公共汽電車客運企業安全生產風險分級管控體系建設實施指南》（DB37/T 3211）、《城市公共汽電車客運企業生產事故隱患排查治理體系建設指南》(DB37/T 3212)是以地方標準形式發布的，后來陸續出臺的道路旅客運輸和汽車客運站、危險貨物運輸等體系建設指南均以政府文件形式發布。標準研究是雙重預防體系推廣的重要方向，也日益受到國家應急管理部門、交通管理部門的重視。近年來，多個標準制修訂類或研究類項目已獲得立項。
綜上所述，雖然國家為了推動道路運輸行業雙重預防機制的發展，提出了很多積極的政策，目前仍存在全國性立法欠缺、行業管理步調不一、準入條件不規范、標準空白等問題，需要進一步改善。
二、理論與應用研究進展
1. 理論研究進展
目前，對于雙重預防機制方面的理論研究多是基于風險和隱患的概念辨析及風險辨識、評價、管控，隱患排查、治理等具體環節步驟的邏輯梳理，對具體應用中暴露的問題進行分析并提出對策。在危險源與隱患等安全基本概念辨識方面，有學者提出固有危險有害因素是危險源的本質屬性，無法徹底消除，而隱患屬于派生危險有害因素，采用控制措施后是可以消除的。有學者提出了危險源和隱患屬于內外因的關系，事故是危險源和隱患內外因共同作用的結果。在雙重預防機制具體流程研究方面，有學者提出了10個重點流程環節，將風險管控和隱患排查整合在了一起。在風險辨識、評價方面，也有學者提出并系統剖析了企業在確定危險源的定義、辨識范圍、后果描述、風險評價、防范措施等方面易產生的誤區。在風險管控方面，有學者提出了應充分發揮雙重預防機制宏觀上指導企業安全管理的重點和政府安全監管的作用，并依此提出了風險四層次管控理論。在風險管控和隱患排查治理的關系研究方面，有學者歸納總結了風險分級管控和隱患排查治理的特點，鑒于當前企業安全管理認知水平強調了事故預防的迫切性，在隱患治理方面仍需要政府的強力督導和執法監督。有學者提出不可用風險分級管理代替隱患治理分析，要高度重視隱患治理工作，樹立事故隱患必須消除的理念。有學者引入“事故燈塔法則”概念，通過數據分析充分肯定了隱患查治的重要作用，并全面論證了風險分級管控機制的合理性。
綜合以上研究成果，可以得出，對于風險隱患的概念、關系、作用的認識是一個不斷深化的過程。風險管控和隱患排查是一以貫之、彼此聯系的過程，撇開任何一方，都不能充分發揮雙重預防機制的作用。在雙重預防機制的具體應用中，既要重視建立系統性風險管控機制，又不能忽視缺陷性管理的作用，要在做好風險管控的基礎上強化隱患排查治理。目前在基層實踐中企業對如何理解風險、危險源、隱患等概念，如何有效開展雙重預防機制建設仍不清晰，需要補充指導性的法規標準，同時加強政府的督導力度。
還有一些學者在探索建立更有系統性的雙重預防體系。有學者利用霍爾三維模型及應用RBS 理論與方法，構建了企業雙重預防機制體系模型。在安全管理體系研究中，一個重要的研究方向是對體系的評價，安全生產標準化、安全管理體系方面都有相關的研究報道，但雙重預防體系在這方面的研究還是空白。
2. 應用研究進展
（1）企業應用層面。目前道路運輸行業中，雙重預防機制在城市公共汽電車客運、道路旅客運輸、危險品貨物運輸等子行業中都已經得到了一定的應用。
城市公共汽電車客運具有人員密集、交通擁堵、社會影響廣泛、易受自然災害和突發事件影響的特點，需要提高重視，加強安全管控。對此，筆者結合濟南公交標桿企業建設經驗，總結歸納了城市公共汽電車雙重預防體系建設模式和方法。道路旅客運輸和危險品貨物運輸因為風險較高，一直是安全管理工作的重點。從山東省部分道路運輸企業雙重預防體系建設的評估結果來看，與城市公共汽電車客運企業相比，上述兩類企業評分偏低，存在的問題也比較多。這主要是因為這兩個行業風險因素比較多，特別是對行車環境中的風險因素分析較為復雜。有學者構建了道路運輸企業車輛行車風險水平評估模型，提出示例型行車風險動態控制措施。有學者站在企業應用的角度，針對道路運輸企業行車風險進行全面分析，提出了道路運輸企業行車風險評估及控制方法。
總體來看，雙重預防機制企業層面相關的研究報道較少。這主要還是因為企業對雙重預防機制的研究工作不重視，只重執行而不重視探索，缺乏創新意識。解決這一問題的關鍵，從監管層面來說，要加強雙重預防機制的宣講，充分發揮企業的能動作用。本質上來說，雙重預防機制的主體責任在企業，必須讓企業最高決策者充分認識到雙重預防機制對于企業安全工作的重要性，充分調動企業進行機制建設的自覺性，實現從制度約束到規范引領的轉變。因此，構建一支高素質雙重預防機制宣講團隊是非常必要的。
（2）行業監管層面。我國現行交通運輸行業的監管形式，主要包括綜合監管、行業監管、專項監管。雙重預防機制推廣建設初期，需要政府通過以上形式進行強力監管。需要特別指出的是，雙重預防機制的責任主體是企業，政府強力推動和監管的是促進這一機制在企業扎根的有力助推，而絕非代替企業建立相關機制。這也是為什么部分區域政府監管非常嚴格，卻不能達到效果的原因。另外，由于監管涉及多個政府部門，部門間有效的協作和互動是不可或缺的。
在體系建設過程中，山東省應急管理廳總結了標桿企業培育、法規標準先行、分類精準施策、信息支撐全面等先進經驗。此外，還積極開展了雙重預防體系現場觀摩活動，并鼓勵標桿企業成立第三方服務機構，將管理人員、技術人員、一線工人“三結合”，向同類型的企業提供對口幫扶、上門服務等技術支持。體系初步建成后，相關主管部門一方面加強雙重預防體系的執法檢查工作，進行政府監管；另一方面通過政府購買服務等方式，委托有技術資質的第三方服務單位對企業雙重預防體系建設工作進行評估驗收，幫助企業不斷改進體系存在的問題。從“山東經驗”來看，政府強有力的推動在雙重預防機制鋪開階段是不可或缺的。而當這一機制全面建成后，政府應通過轉變監管方式等做法，引導企業進行自主安全管理，并建立雙重預防體系運行的常態化機制。
隨著電子政務的廣泛開展，信息化管理將成為政府監管的重要形式。有學者提出要建立完善的風險源數據庫和隱患排查數據庫，充分運用風險分級管控云平臺，提高政府與企業之間的信息共享效率。目前來看，部分省份已經建立了雙重預防體系建設平臺，并投入運行。但在實際運行中存在不少問題。一是運行維護困難。有些政府部門倡導建設的信息化平臺，錄入信息非常困難，日常維護更是難上加難。二是數據交互不足。信息化平臺最大的優勢是信息共享，但有的平臺建設過程中能接入的系統有限，地方、部門甚至部分企業間存在壁壘。三是信息的有效性仍需提升。大數據時代，獲得數據不難，難的是如何提取到有效的數據。例如，有些監管平臺，自稱帶有自動預警功能，能幫助GPS監控員識別風險。經過現場測試，一分鐘提示十幾條預警信息，但從相應時間段的錄像來看，駕駛員駕駛行為、車輛速度等都沒有明顯安全問題。頻繁預警錯誤數據是沒有價值的，甚至還可能干擾監控員的精力，引起其他不良后果。
三、結論
結合以上對道路運輸行業雙重預防機制發展環境和研究現狀的分析，筆者認為未來雙重預防機制的研究方向除了繼續深化理論研究以外，應用方面的研究應更趨于提升對實際工作的指導作用，結合信息化、大數據、人工智能等新技術創新應用場景，提升雙重預防機制的應用范圍和效果。未來研究與應用的重點領域應至少包括以下3個方面。
1. 加強雙重預防機制的立法及相關標準的編制研究工作
從應急管理部對青海省、云南省等地雙重預防機制應用情況調研結果來看，由于法規、標準的缺失，部分部門和企業對風險與隱患的關系等認識仍然不到位。在對企業的實際調研中也發現，不少企業仍然把法律作為執行的最高標準。法律是紅線，是底線，但絕不是安全線。很多企業常常以法律沒有規定作為敷衍塞責的借口，渾水摸魚。為了杜絕這種問題出現，法律的藩籬必須扎牢。在發揮法律的警示作用的同時，還需要充分發揮標準的引領作用。鼓勵更多的企業制定并使用標準，通過不斷的實踐，改進修訂標準，推動企業進行標準化、規范化管理。
2. 建立具有針對性和可操作性的運行評價方法，推動雙重預防機制更好的發揮作用
雙重預防機制的最終目的是通過有效管控風險和及時消除隱患避免或減少事故發生。2019年發生的義馬氣化廠事故，因為該企業在事故不久前剛剛獲評河南省雙重預防體系省級標桿企業稱號，不少人迫不及待地想讓雙重預防機制背鍋。有學者通過分析，歸納總結出事故原因，企業并沒有做到“真”防“真”控，才最終導致事故發生。判斷企業是否做到“真”防“真”控，必須要有一套科學的，具有針對性和可操作性的雙重預防機制運行評價方法。只有這樣，企業才有可能通過評估、評審過程，及時發現安全管理工作和方法中存在的漏洞，并進行查漏補缺，實現過程和結果同步持續改進。
3. 充分發揮信息技術的作用，建立真正的風險隱患動態管理平臺
目前的雙重預防體系信息平臺仍然存在運行維護困難、數據交互不足、數據有效性差等諸多問題，但信息化帶來的安全管理領域的重大變革是不可逆轉的發展趨勢。未來雙重預防機制的深入推進，也必須與信息技術融合發展，充分利用信息技術帶來的數據紅利，挖掘數據的核心價值，同時克服無效數據及信息壁壘的干擾，真正實現全過程動態化管理。
本文被《交通企業管理》期刊收錄，發表于2020年第5期
來源：濟南市城市交通研究中心
掃一掃在手機上閱讀本文章
